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Posts Tagged ‘Poder Ejecutivo’

Se ha hablado muchísimo sobre las reformas al Poder Judicial iniciadas por el Poder Ejecutivo, sin embargo el mayor de los inconvenientes está por delante. Durante las próximas semanas asistiremos al cierre del debate con una/s sentencia/s de la Corte Suprema. Ya tenemos diversas sentencias judiciales que suspenden la elección de consejeros por voto popular y la inconstitucionalidad de la ley de medidas cautelares contra el Estado.

Aquí cabe preguntarse qué efecto tiene el escaso debate y su capacidad para modificar proyectos de ley y su ulterior judicialización. ¿Será que a menor debate legislativo mayores posibilidades de judicialización? En este tiempo, de un rol bastante empobrecido del Congreso Nacional, es bueno que todos pensemos la forma en la que repercute la calidad del debate -y sobre todo su potencialidad para mejorar propuestas legislativas- y su vinculación con la judicialización de cuestiones netamente políticas, que deben ser resueltas en el ámbito deliberativo de una democracia, como lo es el Poder Legislativo. Intuyo que una vía saludable para evitar todos estos vaivenes judiciales está en reforzar y rescatar el rol del debate en el seno del Poder Legislativo.

Por otro lado el dato institucional, en cuanto a la relación poder político gobernante y Corte Suprema de Justicia de la Nación, es -para evitar el mote de acuerdo o pacto- la nota elevada por la propia Corte al Poder Legislativo donde un grupo de Jueces de Cámaras se pronunciaba sobre las medidas legislativas en debate, sugiriendo algunas modificaciones. Luego de esa misiva el Legislativo, anuencia mediante -sorpresiva y llamativa- del Ejecutivo, procedió a realizar las reformas “sugeridas”. El núcleo duro de esas reformas a las que accedió el partido de gobierno tiene que ver con la administración del Poder Judicial para que continúe en cabeza de la Corte Suprema, en contra de lo que establece claramente -más claramente que la elección por voto popular de los consejeros- la Constitución.

Esa permisión -estoy intentando evitar la frase acuerdo Corte-Ejecutivo- del poder político gobernante hacia la Corte Suprema para que continúe con el uso de facultades administrativas y presupuestarias tiene virtualidad para incidir en las decisiones que debe tomar la Corte:

  • Restricciones a la compra de dólares.
  • Jubilaciones.
  • Constitucionalidad de la reforma al Consejo de la Magistratura: en especial en la elección por voto popular de jueces, abogados y académicos para consejeros.
  • Constitucionalidad de la ley de medidas cautelares contra el Estado.
  • Constitucionalidad de la Ley de Medios.

¿Por qué digo virtualidad de incidir? porque pienso que no es posible que el Ejecutivo haya accedido a las modificaciones mencionadas sin, por lo menos, esperar algo a cambio.  De allí que haya que seguir con mucho cuidado la resolución de todos estos casos (y otros de los cuales no tenemos conocimiento) para evaluar (la pretendida) independencia de la Corte Suprema.

Leemos a Sarlo caracterizando a la Corte Suprema designada por el ex presidente Kirchner en estos términos “…tenemos una Corte con la cual han sucedido dos cosas inéditas: la primera es que es independiente del Poder Ejecutivo…” (acá).

Intuitivamente, por estos días, pienso que esta etapa, en donde se decidirán los casos mencionados, será determinante para evaluar -sobre la coyuntura y luego con la perspectiva que dan únicamente los años- la relación entre el Ejecutivo y la Corte Suprema.

Históricamente no hemos tenido integraciones de la Corte Suprema independientes del poder político gobernante. Y quizás sea dificultoso encontrar razones para pensar lo contrario en esta etapa. Luego cabe preguntarse si es una categoría válida, la de “independencia”, para analizar la performance de un Tribunal de las características de nuestra Corte. También puede especularse sobre la reacción política del poder político gobernante en el caso de que la Corte adopte una postura, en sus decisiones, en contra de los intereses del Poder Ejecutivo. ¿La Corte, acaso, posee márgenes políticos para sostener decisiones con argumentos plausibles en la Constitución para fallar contra los intereses del Ejecutivo?

Quizás el título prometa más certezas de las que se puedan brindar desde aquí, pero valga como disparador.

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El pasado viernes (27/07/2012) el Poder Ejecutivo dicto un decreto por el cual reglamenta la ley 26.741, por la cual se declara de interés público el autoabastecimiento hidrocarburífero y se declara sujeta a expropiación YPF. La ley además crea el Consejo Federal de hidrocarburos, donde se integraba con un representante de cada una de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, con aspiraciones federales.

Sucede que el decreto, no fija como autoridad de aplicación al Consejo, sino que crea la Comisión de Planificación y Coordinación del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferos en el ámbito del Ministerio de Economía como encargada de regular toda la actividad hidrocarburifera (exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización). En cada uno de esos segmentos del sector se le atribuyen extensas facultades de auditoría y fiscalización.

También se exige como requisito indispensable para realizar algunas de las actividades vinculadas al sector de hidrocarburos estar inscriptos en el Registro de Inversiones. Con lo cual las habilitaciones provinciales que otorgan las concesiones para el desarrollo de las explotaciones quedan supeditadas a la autorización del Poder Ejecutivo por medio de la inscripción en el registro.

Algunas cuestiones relativas a la adecuación constitucional del mencionado decreto. En primer lugar el mismo esta dictado a partir del art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional (CN). Dicha previsión constitucional establece un límite a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, no alterar el espíritu de la ley que se pretende reglamentar. Sucede que la ley 26.741 determinó como órgano encargado de garantizar el cumplimiento de la ley al Consejo, no obstante la existencia de la Comisión creada por el decreto presenta alguna duda respecto de la convivencia de sus competencias.

Por otro lado este decreto se encuentra fundamentado, según sus considerandos, en facultades propias del Congreso Federal. Si se presta atención a los argumentos del decreto se cita como habilitación constitucional para el dictado del decreto los inc. 12, 18 y 19 del art. 75 de la CN, “Atribuciones del Congreso”. También se esgrime el art. 41 (CN), una cláusula constitucional que está orientada a la protección del ambiente en el marco de las leyes de presupuestos mínimos, dictadas por el Congreso Federal. Textualmente dice el fundamento “…la CONSTITUCION NACIONAL reconoce las facultades federales para fijar la política nacional en materia de recursos naturales e hidrocarburos, conforme los artículos 41 y 75 incisos 12, 18 y 19” (añadimos los énfasis, mayúsculas del originalo). Pueden advertirse las desprolijidades en cuanto a la fundamentación constitucional al momento de encuadrar el decreto reglamentario. Esos artículos no facultan al Poder Ejecutivo a legislar en lo relativo a la actividad hidrocarburífera e incluso la clausula del artículo 42 (CN), que establece el “dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, podría estar en pugna con la facultad de “fijar la política nacional” en materia hidrocarburifera en cabeza del Poder Ejecutivo nacional.

Aquí puede advertirse una disociación entre la facultad legal atribuida al Ejecutivo para determinar la política en materia de recursos hidrocarburíferos y el dominio originario de esos recursos en cabeza de las provincias.

Hasta allí la coyuntura. Sin embargo este decreto nos muestra una práctica más extendida, estructural. La referencia es hacia las potestades “legislativas” del Poder Ejecutivo, que cuya práctica más allá de los límites constitucionales (siempre dilatados), van en detrimento del rol institucional del Congreso en nuestra práctica constitucional. En este caso se utilizó al Congreso para la aprobación de un proyecto de ley que en los hechos posibilita la concentración de competencias en un solo órgano, desconociendo la autonomía de las provincias en cuanto a sus recursos naturales. La herramienta fue una técnica legislativa, al momento de la redacción de la ley, en términos amplios que posibilita una reglamentación a voluntad discrecional del Poder Ejecutivo, sorteando la voluntad del Congreso.

También se evidencia una imposibilidad de modificar prácticas políticas contrarias a la Constitución solamente modificando su texto. Es decir que el reconocimiento de prácticas legislativas del Ejecutivo en la reforma de 1994 para establecer límites no ha arrojado resultados en términos de adecuación, de esas prácticas, al texto de la Constitución.

(8/8/2012: linkeamos este post de Todo sobre la Corte donde JLahitou analiza el decreto desde los pronunciamientos de la Corte que cita el Ejecutivo en el decreto. Plantea la discusión de las competencias para fijar la política hidrocarburífera, esboza una distinción -para explorar- sobre política pública y herramientas para concretarla. También, en una prosa de política partidaria, Gil Lavedra afirma directamente la inconstitucionalidad del decreto comentado.)

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A contra pie de la agenda pública de estos días hacemos foco sobre una de las prácticas constitucionales más alejadas del texto de nuestra ley fundamental. Al igual que en la entrada anterior, en esta nos referiremos a los decretos de necesidad y urgencia (DNU). Pero en este caso a uno en particular.

El DNU de referencia es el 1991/2011 que modifica el artículo 1 de la ley 26.682 que crea el marco regulatorio de medicina prepaga. La ley fue aprobada por la cámara de diputados (27/08/2008), luego en senado se le introdujo modificaciones (24/11/2010) y diputados aceptó esas modificaciones (04/05/2011). La discusión, en la sesión en que diputados le dio sanción definitiva (04/05/2011), hizo eje en las personas que estarían incluidas en el marco regulatorio. Cuando diputados aprobó por primera vez, el entonces proyecto, incluía a todas las empresas de medicina prepaga. Senado excluyó expresamente a las obras sociales sindicales. El partido de gobierno, junto con sus legisladores en ambas cámaras, defendió dicha exclusión, según puede corroborarse en la discusión y votación del asunto cuando diputados aprobó (04/05/2011) el texto modificado por senadores, según el texto sin modificaciones de la ley 26.682. Remitimos para un comentario más amplio sobre el contenido de la ley a una entrada al blog de Claudio Boada.

El DNU fue comunicado al Congreso, fuera de los plazos fijados por el segundo párrafo del art. 99 inc. 3 de la CN. El decreto es del 29 de noviembre de 2011, y el decreto recién es comunicado por el jefe de gabinete el 10 de enero de 2012. Tan solo seis días después de su comunicación, en tiempo record (!), la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo se pronunció sobre el DNU, con un dictamen de mayoría (10 legisladores) que aconseja al pleno de cada una de las cámaras su validez y uno de minoría (tres legisladores) que aconsejan su rechazo.

¿Qué sucedió? ¿Por qué en un momento el ejecutivo apoya la exclusión de las personas comprendidas en la regulación de la ley 26.682 en su texto original y luego modifica dicho criterio? Las respuestas tienen una motivación netamente política que estriba en que la cercanía del gobierno, hacia los sectores liderados por el sindicalista Hugo Moyano, ha experimentado una ruptura significativa luego de la sanción de la mencionada ley, por motivos diversos.

Una vez más tenemos más de lo mismo: un DNU tramitado fuera de los tiempos establecidos por la CN. En cuanto a los requisitos fácticos de necesidad y urgencia: “circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”, el dictamen es pobre en su argumentación, dogmatico, permisivo y deferente ante el ejecutivo. Omite señalar el incumplimiento del tiempo que le fija la Constitución al Jefe de Gabinete para comunicar el decreto. Y no se cuestiona sobre el manejo político y discrecional que hizo el ejecutivo de las facultades de emitir DNU, que son excepcionales. La ley es de abril del 2011, y su modificación por DNU es del 29 de noviembre de 2011. Si existía necesidad y urgencia por qué razón el ejecutivo no presentó un proyecto ante el Congreso para modificar la redacción de la ley durante el período parlamentario. Y si era tan urgente la comprensión más amplia posible de las personas incluidas en el marco regulatoria de las prepagas, según los considerandos del DNU, por qué el ejecutivo instruyó a legisladores oficialistas para que aprueben el texto en diputados con las exclusiones introducidas por el senado.

Una vez más los actores políticos, por estar a favor del contenido de un decreto de necesidad y urgencia, los declaran válido en sus formas violando abiertamente el texto constitucional y disminuyendo hasta la inexistencia el rol del Congreso Nacional dentro del sistema político-constitucional.

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La tesis: tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo militan en pro del incremento de las facultades legislativas de aquel, estableciendo una situación de neutralización de los controles constitucionales del artículo 99 inc. 3. De este modo se ve erosionado el texto de la Constitución Nacional en la práctica política.

Breve tesis que intentamos demostrar con el número de decretos de necesidad y urgencia que fueron comunicados, en el período 2010/2011, por la Jefatura de Gabinete de Ministro al Congreso Nacional. No obstante pensamos que el argumento que queremos probar es posible trasladarlo a otros períodos parlamentarios. La fuente que utilizamos es la página de la Cámara de Diputados: http://www.hcdn.gov.ar/

En Argentina el Poder Ejecutivo nacional posee competencias de naturaleza legislativas que puede ejercer en supuestos previstos en la propia Constitución Nacional (CN). Dichos supuestos son de carácter excepcional. Tal es el caso de los decretos de necesidad y urgencia (DNU), previstos en el artículo 99 inc. 3. Dicha competencia ha sido reglamentada por el Poder Legislativo y el producto de su reglamentación es la ley 26.122, que también regula la tramitación de la delegación legislativa y la promulgación parcial de leyes. Puede verse parte del debate legislativo acá.

Diría que, casi unánimemente, quienes escriben sobre estos temas –a la sazón constitucionalistas / administrativistas- opinan que la regulación legal de las mencionadas facultades legislativas del Poder Ejecutivo son permisivas y laxas. Un ejemplo de esta valoración lo encontramos en los artículos 21 y 24 de la ley. El primero de ellos no fija un límite temporal a las Cámaras del Congreso para que estas le de tratamiento al DNU de que se trate, lo cual supone abrir, a la discrecionalidad del legislativo, la decisión política de incluir en una sesión el debate del decreto. El segundo de los artículos incurre en una sutileza. Afirma que la derogación de un DNU debe estar dada por el rechazo de ambas cámaras del Congreso. Consecuencia lógica: si las dos cámaras no rechazan un DNU, este continúa vigente. Lo cual desvanece el control por parte del poder legislativo sobre el despliegue de esta facultad excepcional. Pensemos en la enorme dificultad de reunir el quórum y votos necesarios en dos cámaras que poseen 259 diputados y 72 senadores. Por otro lado, tal disposición legal y que la ausencia del rechazo conjunto deriva la vigencia del decreto, quita incentivos a los actores político-institucionales a darle tratamiento legislativo.

No obstante existe un mecanismo de control político establecido en el mismo artículo 99 inc. 3 de la CN, por el cual se crea una Comisión Bicameral Permanente en el seno del Congreso Nacional con el fin de controlar dicha actividad del ejecutivo; de todos modos cabe aclarar que el artículo data del año 1994 y la Comisión comenzó a funcionar luego de su regulación legal en 2006 (año en el que se aprobó la ley mencionada).

[Digresión: la discusión actual por estas latitudes es la convivencia de controles, tanto político (poder legislativo) como jurisdiccional. La primera pregunta es si ambos controles conviven juntos o solamente es privativo del poder legislativo el control de los DNU. La siguiente es si: a posteriori del control político puede desplegarse un control jurisdiccional. En su caso, cuál tendría preeminencia. Cuál sería la solución en caso de que el resultado del control político sea el rechazo y por el contrario el resultado del control jurisdiccional sea la inconstitucionalidad del decreto. Luego, cuál sería la situación de las relaciones jurídicas que surjan de la legislación de necesidad y urgencia frente a resultados divergentes de los controles.]

La discusión sobre el control efectivo por parte del Congreso hacia el Poder Ejecutivo es el tema que estuvo instalado en la agenda pública desde que se conocieron los resultados de las elecciones (legislativas) de medio término en el año 2009. La coyuntura política estaba dada por un partido de gobierno, el peronismo, frente a una oposición fragmentada que intentaba disputarle lugares de poder en el seno del Congreso Nacional. El discurso de campaña de todas las fracciones opositoras era el de limitar el poder del actual partido de gobierno en el Poder Ejecutivo. Muchos fueron los tópicos en la palestra, entre ellos: modificación a la Ley del Consejo de la Magistratura, regulación de la publicidad oficial, ley de acceso a la información, modificación de la ley 26.122, y agregamos un etc. Ese discurso se encontraba en el plano de las iniciativas legislativas a ser, eventualmente, aprobadas por un Congreso que ejercería su contralor sobre el Poder Ejecutivo. Luego, finalizado el período 2010/2011, ninguna de esas iniciativas fue sancionada por el Congreso.

No obstante ese discurso mediático, de control hacia el Poder Ejecutivo, no se observó un correlato en los controles efectivos y reales del legislativo frente a los DNU emitidos en dicho período por el ejecutivo. Veamos:

Los decretos de necesidad y urgencia, en virtud del art. 99 inc. 3 de la CN, emitidos por el Poder Ejecutivo y comunicados al Congreso fueron 14 en total. De esa cantidad solamente 5 tuvieron algún tipo de trámite, ya sea en comisión como en el recinto de algunas de las cámaras.

De esos 5 expedientes solamente uno de ellos logró ser debatido en el pleno de una de las cámaras. Nos referimos al expediente 0003-JGM-2010 (que comunica el decreto 298/2010). Mediante este decreto de necesidad y urgencia se crea el fondo de desendeudamiento argentino. La votación de dicho DNU resultó en el rechazo del mismo. No obstante el mencionado resultado no fue comunicado a la Cámara de Senadores, con lo cual el decreto quedó vigente al no contar con el rechazo de ambas cámaras (art. 24 de la ley 26.122).

Los otros 4 expedientes (5-JGM-2011; 8-JGM-2011; 9-JGM-2011; 10-JGM-2011) solamente alcanzaron el pronunciamiento de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo con su Orden del Día correspondiente. Dichas ordenes del día contienen dos dictámenes: uno que aconseja la aprobación y otro el rechazo, con la misma cantidad de firmas. Al no recibir tratamiento los DNU que se sometieron a control, continúan vigentes.

Por otro lado existe un grupo de 9 expedientes que no tuvieron ningún tipo de tratamiento legislativo, ni en comisión ni en recinto (1-JGM-2010; 33-JGM-2010; 50-JGM-2010; 51-JGM-2010; 1-JGM-2011; 2-JGM-2011; 3-JGM-2011; 6-JGM-2011; 7-JGM-2011). Por ende continúan vigentes.

De todos estos datos, dentro del período 2010/2011, podemos observar una ausencia verdaderamente significativa del rol del Congreso nacional en orden a los controles políticos sobre los DNU emitidos por el Poder Ejecutivo. Por un lado existen reclamos en el discurso mediáticos por parte de grandes cantidades de legisladores opositores por el incremento del uso de los DNU. Pero, sin embargo, esos reclamos no tienen su correlato en las vías institucionales que prevén la Constitución y la ley 26.122. De esto último que señalamos dan cuenta los números que poníamos de relieve.

El incremento de las facultades legislativas del ejecutivo es, en gran medida, por vicios propios de los partidos de gobierno. Pero gran parte de este deterioro, en términos de vigencia de la Constitución en nuestra práctica política, tiene que ver también con el órgano que ejerce el control, en este caso el Congreso. No solamente el texto (ambiguo) de nuestra CN y la ley 26.122 militan en pro de los amplios márgenes legislativos del Poder Ejecutivo sino que también, el escaso ejercicio de los controles del legislador, nos ofrece una neutralización de los controles políticos sobre los DNU.

El uso de esta vía legislativa disminuye la toma de decisiones democráticamente debatidas por el órgano determinado por el constituyente. Convirtiendo, de este modo, lo excepcional y extraordinario en ordinario. Institucionalizando como práctica “normal” lo que no es norma constitucional. Estableciendo en práctica constitucional aquello que es contrario a la constitución.

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