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Posts Tagged ‘Derecho Parlamentario’

Hoy, luego de casi tres años de idas y vueltas, de debates, discusiones se aprobará el texto definitivo que unifica un código civil y comercial en un solo cuerpo normativo.

Este hecho, por sí solo, es sumamente relevante para nuestra práctica constitucional dado que supone la regulación práctica de los derechos fundamentales de nuestro texto constitucional. No obstante el centro del debate no está ubicado en este tema, en el contenido de la decisión legislativa que comentamos. Todo lo contrario, la discusión está ubicada en cuestiones procedimentales relativa a las formas y términos de la discusión democrática.

Luego de 30 años de democracia nuestro congreso no ha podido arribar a acuerdos significativos de cómo canalizar los debates sobre temas que producen desacuerdos y brecha interpretativas sobre el alcance de nuestros derechos. Al momento que escribo estas líneas la Cámara de Diputados está debatiendo sobre el procedimiento para aprobar el código.

Este hecho desnuda una situación sumamente problemática. El órgano de mayor densidad democrática no encuentra las vías para dotar de legitimidad su voz en nuestra democracia constitucional. Mal o bien la Corte Suprema ha logrado sostener una voz respetada en la arena democrática. El Poder Ejecutivo ha sabido sostener su legitimidad en las elecciones. Sin embargo los legisladores no han sabido dotar de legitimidad a partir de sus debates y decisiones al Congreso. Los desajustes en los procedimientos del proyecto de código, las insoportables judicializaciones del procedimiento para impedir su debate, desnudan las incapacidades institucionales del Congreso para metabolizar sus desacuerdos por los canales propiamente democráticos sin embarrar y deslegitimar normas de tanta importancia.

Una vez más la construcción de una práctica constitucional común a todos queda vacante y los actores políticos evidenciando sus imposibilidades para participar del procedimiento democrático.

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El planteo sobre qué sucederá con el caso Castells, al respecto algo hemos dicho, en el seno de la Cámara de Diputados es por demás interesante.

Democracia ≠ Democracia.

Pueden los representantes del pueblo de la Nación impedir que un legislador electo por voto popular asuma su banca, declarando nulo su diploma de legislador electo. Y si puede hacerlo, cuáles son las condiciones para ejercer tal facultad, y en qué momento puede ser realizada.

Una vez aceptada la lista en la justicia electoral, desarrolladas las elecciones, determinados los cargos para cada lista, emitidos los diplomas del legislador electo la pregunta a plantearnos es: ¿Cuál es la base normativa de control para que el Congreso pueda ejercer su función de “juez” de la elección-derecho-titulo del legislador electo? Y luego la pregunta es ¿Qué alcance posee dicha base y en qué momento puede ejercerse?

Base normativa del control sobre el diploma y procedimiento

El propio art. 64 de la Constitución Nacional no brinda una respuesta en este sentido. Veamos la cita textual:

“Cada Cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez.”

Aquí la cuestión es determinar el contenido de la palabra “juez” y los criterios para declarar “válido” el diploma de un legislador electo. En este sentido el artículo guarda un silencio que implica otorgar margen de acción al Congreso para que reglamente este aspecto.

El Reglamento de la Cámara de diputados, determinando el alcance del art. 64 citado, expresa en su art. 3 que “las impugnaciones solo pueden consistir” i. en la inobservancia de uno de los requisitos del art. 48 de la CN. ii. o en irregularidades en el proceso electoral.

En la sesión preparatoria el cuerpo debe proceder a aceptar los diplomas de los diputados electos o suspender la incorporación (art. 3 inc. 1). Luego el asunto debe ser girado a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos; esta emitirá un dictamen y el mismo será tratado en la próxima reunión especial. Allí la cámara decide, en su caso, la nulidad del diploma del diputado electo por las dos terceras partes de los votos emitidos. Si el asunto no es tratado en el recinto de la cámara dentro de los tres meses de iniciado el período parlamentario, las impugnaciones quedarán “desestimadas”.

Con lo cual, la base a partir de la cual cualquiera de las cámaras del Congreso puede analizar la validez del diploma de un diputado electo, es el art. 48. Nada más. En este sentido la Corte Suprema ha dicho en el caso “Bussi 2007”:

“Cuando la Constitución, en su art. 48, regula los requisitos necesarios para ser diputado de la Nación no requiere la idoneidad ni calidades morales. La Cámara, como juez, no puede agregar nuevos requerimientos que la Constitución no contempla.”

El artículo 64 de la CN habilita a las cámaras del Congreso a examinar solamente los requisitos establecidos en el art. 48. Introducir nuevos requisitos, en la actual redacción del mencionado artículo, supondría ir más allá de las competencias que hoy el Congreso posee. Aquí no se trata de ampliar esos requisitos de valides de los títulos según la bondad de las razones invocadas, sino de respetar la facultad del Congreso de juez y sobre todo el voto popular.

La misma sentencia afirma determinando el alcance de la facultad de “juez”:

“[…]sólo puede referirse a la revisión de la legalidad de los títulos de los diputados electos y la autenticidad de los diplomas, esto es, si fueron regularmente emitidos por la autoridad competente”.

La inhabilidad moral

Aquí es donde se hace la ensalada (¿?) argumentativa. Claramente el artículo 66 de la CN pone en cabeza de las cámaras la posibilidad de remover a uno de sus miembros por inhabilidad moral sobreviniente:

“Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno […]”

Dos acotaciones:

(i) Si hablamos de miembros de las cámaras, mal puede aplicarse el requisito mencionado en la aprobación del diploma al diputado electo que no ha ingresado a la cámara de que se trate.

(ii) Y, por otro lado, se habla de inhabilidad sobrebiviniente. Es decir, posterior al momento en que la cámara aprueba el diploma o título y el legislador asume su baca.

El requisito de habilidad moral no es un requerimiento que pueda introducirse en el ámbito de aplicación del artículo 48 y 64. Es decir, al momento de aceptar o impugnar el diploma de un legislador electo por parte de las cámaras del Congreso.

En consecuencia tal supuesto del art. 66 solamente es aplicable por las cámaras una vez que el legislador electo ha ingresado efectivamente a la cámara de que se trate. Y la facultad de “juez” del diploma del legislador electo solamente opera al momento de aprobar dicho diploma –en sesión preparatoria- (art. 64) y analizando los requisitos del art. 48.

Por lo cual, como lo dijimos en twitter (¿?), el Congreso no está facultado para impugnar el diploma de Castells en base al rol de juez que le atribuye el art. 64, en relación a los requisitos del art. 44, en razón de una supuesta violación del cupo femenino.

Futuro de la banca

Hace varios días periodistas “parlamentarios” vienen escribiendo respecto del tema. Laura Serra (LN) dijo que la misma Presidenta de la Nación instruyó a sus diputados para que impidan que Castells asuma su la banca, cuya estratega a la cabeza será la diputada Conti acompañada por sectores de diversos bloques políticos.

Por todo lo que hemos escuchado hasta el momento la pretensión de impugnar y a la postre anular el título-diploma de Raúl Castells sigue incólume. El argumento será que RC de asumir la banca estaría violando el cupo femenino o más precisamente la igualdad entre varones y mujeres en el acceso a cargos electivos. Además su accionar sería en fraude a la regulación legal del cupo femenino, cosa que –como dijimos– no compartimos.

Por otro lado el debate en torno a este tema, es bastante raquítico. Es necesario esbozar razones más desarrolladas, amplias para decir que RC no puede asumir, en lugar de simplemente afirmar que “se viola el cupo femenino”. Hay cuestiones que se suman al tema de la igualdad que es necesario debatir y poner de relieve como la legalidad de que una mayoría de diputados niegue su banca a un legislador electo por voto popular.

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Con ganas de postear más seguido pero imposibilitados por el ritmo de la cursada, entre otras muchas cosas, presentamos algunas ideas en torno al Congreso de la Nación y la práctica constitucional relativa a la base de representación de cada una de las Cámaras del Congreso.

Luego de un 2010 extremadamente político, como pocos, pasó al debate público un poder del Estado históricamente disminuido frente al siempre preponderante Poder Ejecutivo. Me refiero al Poder Legislativo, que en el marco de nuestro sistema presidencialista, ha adquirido un protagonismo al que no nos tenía acostumbrados. Esto llevó a que todos, en mayor o menor medida, estemos empapados de temáticas que rodean al Poder Legislativo.

En particular una de ellas refiere a la base de representación de cada una de las Cámaras del Congreso Nacional en tanto que responden a lógicas representativas diferentes. Por un lado es claro que, en la Cámara de Senadores, cada miembro representa a su provincia y en el microclima senatorial este sostén es altamente marcado e influencia toda la práctica parlamentaria de los legisladores.

Pero no está tan claro a quiénes representan los diputados, por lo menos cuando uno intenta cruzar la norma constitucional y la real práctica de dichos legisladores. En ese sentido la Constitución dice:

“Art. 45.- La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.”

Está claro que desde el texto constitucional los diputados representan al pueblo (todo) de la Nación pero (paren las rotativas) qué es lo que nos dice la práctica parlamentaria.

Desde ese punto de vista me interesa sugerir algo que quizás para algunos se muestre como obvio pero que en ocasiones es pasado por alto al momento de aproximarse al análisis de dicha práctica. Ambas Cámaras del Congreso ven traccionada su práxis diaria a partir de los intereses políticos de los partidos por medio de los cuales los legisladores han obtenido sus bancas. Y si bien los senadores y diputados se encuentran vinculados en sus mandatos y desempeño a sus provincia y a el pueblo de la Nación (según cada caso) en la realidad diaria sucede algo paradójico. Tanto la fijación de los temas a ser abordados en las Comisiones de cada cámara, los planes de labor parlamentaria para las sesiones, la conformación del quórum reglamentario para dar inicio a las sesiones son todos temas que hacen al funcionamiento esencial del Congreso. Y todos ellos se encuentran sujetos no a las bases respectivas de representación de cada Cámara. Por el contrario, todo ello está determinado esencialmente por la vinculación política de los legisladores.

Lo que estoy sugiriendo es que en el Congreso Nacional, en la práctica parlamentaria, el texto Constitucional es desplazado en cuanto ala base de la representación y prepondera la vinculación político partidaria, y cada legislador en lo escencial es dirigido por los intereses políticos de su respectivo partido.

Algunos ejemplos claros donde puede apreciarse dicha tesis son algunas votaciones donde los partidos, corporizados al interior de cada una de las cámaras en los llamados bloques políticos, en cada votación se encolumnan detrás de lo decidido por el Jefe del bloque y el partido. Y no hay posibilidades (o por lo menos son escazas) de que existan legisladores que se aparten de tales lineamientos.

En lo discursivo existe una vinculacion entre el candidato a legislador y sus propuestas con el electorado. Pero esa aparente vinculación se corroe, se ve erosionada cuando el legislador electo

 asume su cargo de legislador. A partir de allí la la base de la representación no son ni las provincias ni el pueblo de la nación, sino cada partido político con sus intereses coyunturales.

Es claro que en este punto se produce una situación paradojal, en tanto que la Constitución determina que los Partidos Políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático y que estos son vehículos para el acceso a cargos públicos electivos (art. 38). Pero bajo esta premisa de ser herramientas canalizadoras del derecho de todo ciudadano a participar como candidato en elecciones, termina transformándose en una situación que erosiona la representatividad de los legisladores electos.

Paradojas de nuestra práctica constitucional.

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Durante el año próximo se van a celebrar en todo el territorio nacional las Elecciones 2011. Uno de los datos relevantes para los diferentes candidatos y partidos es la nueva regulación de los comicios que aprobó el Congreso durante el año 2009, Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral (Ley 26.571)

Luego de grandes debates y negociaciones por parte del FpV se logró abordar a un consenso y tuvo aprobación en ambas Cámaras del Congreso.

Ahora bien, la cuestión tomó otra envergadura, como si ya no la tuviese, cuando el Poder Ejecutivo promulgó parcialmente el proyecto aprobado por ambas Cámaras el 11/12/2009. En esa promulgación parcial el Ejecutivo observó los arts. 107 y 108 de la Ley  26.571. Por medio de los cuales dicha ley difería su entrada en vigencia al 31 de diciembre de 2011. Es decir, luego de las primeras elecciones posteriores a la nueva regulación de los Partidos Políticos. Lo cual daba un gran respiro a los partidos políticos, digamos, chicos en cuanto a sus afiliaciones y estructuras. En tanto que eran los más perjudicados por los requisitos para obtener su personería jurídico-política. Téngase presente que uno de los requisitos es la afiliación de un número de electores no inferior al 4% del total de los inscriptos en el registro de electores del distrito correspondiente. Con lo cual supone un gran escollo a los partidos con menos capacidad de reunir votantes.

El Decreto de Promulgación Parcial (2004/2009) fue comunicado al Congreso, más precisamente a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, en los términos del art. 80 de la CN. En dicha Comisión el asunto tuvo dos dictámenes: uno que declaraba válido el decreto 2004/09 y el otro que declaraba inválido.

La cuestión ríspida se observa cuando es tratado en el seno de la Cámara de Diputados, donde se debatió largamente cual era la mayoría necesaria para expedirse sobre el asunto. En ese sentido se discutió la aplicación del 80 y 83 de la Constitución Nacional.

El art. 80 de la CN que regula la promulgación parcial dice:

“Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.

A su turno el art. 83 que regula la insistencia del Congreso respecto de todo un proyecto de Ley que ha sido vetado total o parcialmente, dice:

“Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación.”

Es de una relevancia determinante el artículo que resulte aplicable, dado que en el caso del art. 80 es necesaria una mayoría simple (la mitad más uno de los votos emitidos) en cambio en el caso del art. 83 es necesaria una mayoría de dos tercios.

Nuestra interpretación:

  • A nuestro entender es claro que procede la aplicación del art. 80. Primero por que se trata de una promulgación parcial y del control por parte del Congreso respecto de la autonomía normativa y la unidad del proyecto promulgado parcialmente. Ese es el control ejercido por el Congreso.
  • Por otro lado la misma comunicación del Ejecutivo habla del trámite del art. 80 en los términos de la ley 26.122 sin nombrar al art. 83.
  • El trámite del asunto en el seno de la Cámara de Diputados no fue el del instituto de la insistencia del art. 83 sino el de contralor sobre la promulgación parcial. Puesto que en ningún momento se hace explicita una voluntad por parte del Congreso en insistir (supuesto del art. 83) en la aprobación y promulgación de todo el texto, incluidos los art. 107 y 108. En tanto que en Diputados no se tomó los dos artículos vetados junto con todo el texto del proyecto y se emitió una voluntad en el sentido de insistir en la aprobación de todo ese proyecto en su totalidad. De lo que se estaba discutiendo era en la validez de la promulgación parcial en orden a determinar si la ley promulgada (26.571) guardaba autonomía normativa respecto de la parte vetada (art. 107 y 108)

Este asunto en la Cámara de Diputados ha recibido un tratamiento defectuoso en orden a lo que apuntábamos respecto del artículo aplicable. En tanto que se decidió, por interpretación del la Presidencia de la Cámara de Diputados, que es de aplicación el art. 83 y en consecuencia era necesaria una mayoría de dos tercios. La cuestión queda abierta para el análisis, pero observamos que el Presidente de la Cámara de Diputados se arrogó la capacidad de interpretar la Constitución resolviendo un tema de alto impacto en el sistema de partidos políticos sin someter a votación del cuerpo tal decisión.

Y además se fijó un antecedente erróneo respecto del trámite que deben recibir las promulgaciones parciales en el seno de las Cámaras del Congreso en tanto que se aplicaron las mayorías del art. 83 cuando no se trataba de la insistencia por parte del Congreso sino del contralor de la promulgación parcial del art. 80.

Info:

Promulgación Parcialtrámite del proyecto en el Congreso.

Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, trámiteDebate en Diputados.

 

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