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Posts Tagged ‘Derecho Constitucional’

El pasado viernes (27/07/2012) el Poder Ejecutivo dicto un decreto por el cual reglamenta la ley 26.741, por la cual se declara de interés público el autoabastecimiento hidrocarburífero y se declara sujeta a expropiación YPF. La ley además crea el Consejo Federal de hidrocarburos, donde se integraba con un representante de cada una de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, con aspiraciones federales.

Sucede que el decreto, no fija como autoridad de aplicación al Consejo, sino que crea la Comisión de Planificación y Coordinación del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferos en el ámbito del Ministerio de Economía como encargada de regular toda la actividad hidrocarburifera (exploración, explotación, refinación, transporte y comercialización). En cada uno de esos segmentos del sector se le atribuyen extensas facultades de auditoría y fiscalización.

También se exige como requisito indispensable para realizar algunas de las actividades vinculadas al sector de hidrocarburos estar inscriptos en el Registro de Inversiones. Con lo cual las habilitaciones provinciales que otorgan las concesiones para el desarrollo de las explotaciones quedan supeditadas a la autorización del Poder Ejecutivo por medio de la inscripción en el registro.

Algunas cuestiones relativas a la adecuación constitucional del mencionado decreto. En primer lugar el mismo esta dictado a partir del art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional (CN). Dicha previsión constitucional establece un límite a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, no alterar el espíritu de la ley que se pretende reglamentar. Sucede que la ley 26.741 determinó como órgano encargado de garantizar el cumplimiento de la ley al Consejo, no obstante la existencia de la Comisión creada por el decreto presenta alguna duda respecto de la convivencia de sus competencias.

Por otro lado este decreto se encuentra fundamentado, según sus considerandos, en facultades propias del Congreso Federal. Si se presta atención a los argumentos del decreto se cita como habilitación constitucional para el dictado del decreto los inc. 12, 18 y 19 del art. 75 de la CN, “Atribuciones del Congreso”. También se esgrime el art. 41 (CN), una cláusula constitucional que está orientada a la protección del ambiente en el marco de las leyes de presupuestos mínimos, dictadas por el Congreso Federal. Textualmente dice el fundamento “…la CONSTITUCION NACIONAL reconoce las facultades federales para fijar la política nacional en materia de recursos naturales e hidrocarburos, conforme los artículos 41 y 75 incisos 12, 18 y 19” (añadimos los énfasis, mayúsculas del originalo). Pueden advertirse las desprolijidades en cuanto a la fundamentación constitucional al momento de encuadrar el decreto reglamentario. Esos artículos no facultan al Poder Ejecutivo a legislar en lo relativo a la actividad hidrocarburífera e incluso la clausula del artículo 42 (CN), que establece el “dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, podría estar en pugna con la facultad de “fijar la política nacional” en materia hidrocarburifera en cabeza del Poder Ejecutivo nacional.

Aquí puede advertirse una disociación entre la facultad legal atribuida al Ejecutivo para determinar la política en materia de recursos hidrocarburíferos y el dominio originario de esos recursos en cabeza de las provincias.

Hasta allí la coyuntura. Sin embargo este decreto nos muestra una práctica más extendida, estructural. La referencia es hacia las potestades “legislativas” del Poder Ejecutivo, que cuya práctica más allá de los límites constitucionales (siempre dilatados), van en detrimento del rol institucional del Congreso en nuestra práctica constitucional. En este caso se utilizó al Congreso para la aprobación de un proyecto de ley que en los hechos posibilita la concentración de competencias en un solo órgano, desconociendo la autonomía de las provincias en cuanto a sus recursos naturales. La herramienta fue una técnica legislativa, al momento de la redacción de la ley, en términos amplios que posibilita una reglamentación a voluntad discrecional del Poder Ejecutivo, sorteando la voluntad del Congreso.

También se evidencia una imposibilidad de modificar prácticas políticas contrarias a la Constitución solamente modificando su texto. Es decir que el reconocimiento de prácticas legislativas del Ejecutivo en la reforma de 1994 para establecer límites no ha arrojado resultados en términos de adecuación, de esas prácticas, al texto de la Constitución.

(8/8/2012: linkeamos este post de Todo sobre la Corte donde JLahitou analiza el decreto desde los pronunciamientos de la Corte que cita el Ejecutivo en el decreto. Plantea la discusión de las competencias para fijar la política hidrocarburífera, esboza una distinción -para explorar- sobre política pública y herramientas para concretarla. También, en una prosa de política partidaria, Gil Lavedra afirma directamente la inconstitucionalidad del decreto comentado.)

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Con ganas de postear más seguido pero imposibilitados por el ritmo de la cursada, entre otras muchas cosas, presentamos algunas ideas en torno al Congreso de la Nación y la práctica constitucional relativa a la base de representación de cada una de las Cámaras del Congreso.

Luego de un 2010 extremadamente político, como pocos, pasó al debate público un poder del Estado históricamente disminuido frente al siempre preponderante Poder Ejecutivo. Me refiero al Poder Legislativo, que en el marco de nuestro sistema presidencialista, ha adquirido un protagonismo al que no nos tenía acostumbrados. Esto llevó a que todos, en mayor o menor medida, estemos empapados de temáticas que rodean al Poder Legislativo.

En particular una de ellas refiere a la base de representación de cada una de las Cámaras del Congreso Nacional en tanto que responden a lógicas representativas diferentes. Por un lado es claro que, en la Cámara de Senadores, cada miembro representa a su provincia y en el microclima senatorial este sostén es altamente marcado e influencia toda la práctica parlamentaria de los legisladores.

Pero no está tan claro a quiénes representan los diputados, por lo menos cuando uno intenta cruzar la norma constitucional y la real práctica de dichos legisladores. En ese sentido la Constitución dice:

“Art. 45.- La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.”

Está claro que desde el texto constitucional los diputados representan al pueblo (todo) de la Nación pero (paren las rotativas) qué es lo que nos dice la práctica parlamentaria.

Desde ese punto de vista me interesa sugerir algo que quizás para algunos se muestre como obvio pero que en ocasiones es pasado por alto al momento de aproximarse al análisis de dicha práctica. Ambas Cámaras del Congreso ven traccionada su práxis diaria a partir de los intereses políticos de los partidos por medio de los cuales los legisladores han obtenido sus bancas. Y si bien los senadores y diputados se encuentran vinculados en sus mandatos y desempeño a sus provincia y a el pueblo de la Nación (según cada caso) en la realidad diaria sucede algo paradójico. Tanto la fijación de los temas a ser abordados en las Comisiones de cada cámara, los planes de labor parlamentaria para las sesiones, la conformación del quórum reglamentario para dar inicio a las sesiones son todos temas que hacen al funcionamiento esencial del Congreso. Y todos ellos se encuentran sujetos no a las bases respectivas de representación de cada Cámara. Por el contrario, todo ello está determinado esencialmente por la vinculación política de los legisladores.

Lo que estoy sugiriendo es que en el Congreso Nacional, en la práctica parlamentaria, el texto Constitucional es desplazado en cuanto ala base de la representación y prepondera la vinculación político partidaria, y cada legislador en lo escencial es dirigido por los intereses políticos de su respectivo partido.

Algunos ejemplos claros donde puede apreciarse dicha tesis son algunas votaciones donde los partidos, corporizados al interior de cada una de las cámaras en los llamados bloques políticos, en cada votación se encolumnan detrás de lo decidido por el Jefe del bloque y el partido. Y no hay posibilidades (o por lo menos son escazas) de que existan legisladores que se aparten de tales lineamientos.

En lo discursivo existe una vinculacion entre el candidato a legislador y sus propuestas con el electorado. Pero esa aparente vinculación se corroe, se ve erosionada cuando el legislador electo

 asume su cargo de legislador. A partir de allí la la base de la representación no son ni las provincias ni el pueblo de la nación, sino cada partido político con sus intereses coyunturales.

Es claro que en este punto se produce una situación paradojal, en tanto que la Constitución determina que los Partidos Políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático y que estos son vehículos para el acceso a cargos públicos electivos (art. 38). Pero bajo esta premisa de ser herramientas canalizadoras del derecho de todo ciudadano a participar como candidato en elecciones, termina transformándose en una situación que erosiona la representatividad de los legisladores electos.

Paradojas de nuestra práctica constitucional.

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Durante el año próximo se van a celebrar en todo el territorio nacional las Elecciones 2011. Uno de los datos relevantes para los diferentes candidatos y partidos es la nueva regulación de los comicios que aprobó el Congreso durante el año 2009, Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral (Ley 26.571)

Luego de grandes debates y negociaciones por parte del FpV se logró abordar a un consenso y tuvo aprobación en ambas Cámaras del Congreso.

Ahora bien, la cuestión tomó otra envergadura, como si ya no la tuviese, cuando el Poder Ejecutivo promulgó parcialmente el proyecto aprobado por ambas Cámaras el 11/12/2009. En esa promulgación parcial el Ejecutivo observó los arts. 107 y 108 de la Ley  26.571. Por medio de los cuales dicha ley difería su entrada en vigencia al 31 de diciembre de 2011. Es decir, luego de las primeras elecciones posteriores a la nueva regulación de los Partidos Políticos. Lo cual daba un gran respiro a los partidos políticos, digamos, chicos en cuanto a sus afiliaciones y estructuras. En tanto que eran los más perjudicados por los requisitos para obtener su personería jurídico-política. Téngase presente que uno de los requisitos es la afiliación de un número de electores no inferior al 4% del total de los inscriptos en el registro de electores del distrito correspondiente. Con lo cual supone un gran escollo a los partidos con menos capacidad de reunir votantes.

El Decreto de Promulgación Parcial (2004/2009) fue comunicado al Congreso, más precisamente a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, en los términos del art. 80 de la CN. En dicha Comisión el asunto tuvo dos dictámenes: uno que declaraba válido el decreto 2004/09 y el otro que declaraba inválido.

La cuestión ríspida se observa cuando es tratado en el seno de la Cámara de Diputados, donde se debatió largamente cual era la mayoría necesaria para expedirse sobre el asunto. En ese sentido se discutió la aplicación del 80 y 83 de la Constitución Nacional.

El art. 80 de la CN que regula la promulgación parcial dice:

“Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.

A su turno el art. 83 que regula la insistencia del Congreso respecto de todo un proyecto de Ley que ha sido vetado total o parcialmente, dice:

“Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación.”

Es de una relevancia determinante el artículo que resulte aplicable, dado que en el caso del art. 80 es necesaria una mayoría simple (la mitad más uno de los votos emitidos) en cambio en el caso del art. 83 es necesaria una mayoría de dos tercios.

Nuestra interpretación:

  • A nuestro entender es claro que procede la aplicación del art. 80. Primero por que se trata de una promulgación parcial y del control por parte del Congreso respecto de la autonomía normativa y la unidad del proyecto promulgado parcialmente. Ese es el control ejercido por el Congreso.
  • Por otro lado la misma comunicación del Ejecutivo habla del trámite del art. 80 en los términos de la ley 26.122 sin nombrar al art. 83.
  • El trámite del asunto en el seno de la Cámara de Diputados no fue el del instituto de la insistencia del art. 83 sino el de contralor sobre la promulgación parcial. Puesto que en ningún momento se hace explicita una voluntad por parte del Congreso en insistir (supuesto del art. 83) en la aprobación y promulgación de todo el texto, incluidos los art. 107 y 108. En tanto que en Diputados no se tomó los dos artículos vetados junto con todo el texto del proyecto y se emitió una voluntad en el sentido de insistir en la aprobación de todo ese proyecto en su totalidad. De lo que se estaba discutiendo era en la validez de la promulgación parcial en orden a determinar si la ley promulgada (26.571) guardaba autonomía normativa respecto de la parte vetada (art. 107 y 108)

Este asunto en la Cámara de Diputados ha recibido un tratamiento defectuoso en orden a lo que apuntábamos respecto del artículo aplicable. En tanto que se decidió, por interpretación del la Presidencia de la Cámara de Diputados, que es de aplicación el art. 83 y en consecuencia era necesaria una mayoría de dos tercios. La cuestión queda abierta para el análisis, pero observamos que el Presidente de la Cámara de Diputados se arrogó la capacidad de interpretar la Constitución resolviendo un tema de alto impacto en el sistema de partidos políticos sin someter a votación del cuerpo tal decisión.

Y además se fijó un antecedente erróneo respecto del trámite que deben recibir las promulgaciones parciales en el seno de las Cámaras del Congreso en tanto que se aplicaron las mayorías del art. 83 cuando no se trataba de la insistencia por parte del Congreso sino del contralor de la promulgación parcial del art. 80.

Info:

Promulgación Parcialtrámite del proyecto en el Congreso.

Dictamen de la Comisión Bicameral Permanente, trámiteDebate en Diputados.

 

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